2013-06-19 520 0
城鎮(zhèn)化并不是一個(gè)新話題，中國的城鎮(zhèn)化歷史已經(jīng)有三十多年了。眼下，我國的城市化率已經(jīng)超過了50%。
“城鎮(zhèn)化很大一部分是解決歷史遺留的使命和責(zé)任。”對(duì)于城鎮(zhèn)化，有人這樣評(píng)價(jià)。幾十年來，隨著大量的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，這些人口在對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大推動(dòng)作用的同時(shí)，也帶來很多問題。
進(jìn)了城仍然是農(nóng)民，為什么地方?jīng)]有讓農(nóng)民落戶的積極性？城鎮(zhèn)化的成本如何承擔(dān)？政府應(yīng)該扮演什么角色？《華夏時(shí)報(bào)》就這些問題專訪了國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員、城市中國網(wǎng)總編輯馮奎。
《華夏時(shí)報(bào)》：我國城鎮(zhèn)化發(fā)展處于什么階段？
馮奎：過去三十多年，城鎮(zhèn)化發(fā)展一度高歌猛進(jìn)。2012年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.6%。從國際與國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)來看，中國的城鎮(zhèn)化仍然處于較快的發(fā)展階段。城鎮(zhèn)化發(fā)展是中國通往現(xiàn)代化一個(gè)繞不開的問題。
現(xiàn)在城鎮(zhèn)化發(fā)展條件出現(xiàn)了一些變化，如勞動(dòng)力數(shù)量已經(jīng)開始減少，工業(yè)制造業(yè)產(chǎn)品的外需在降低。而傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化增長模式遇到的資源環(huán)境約束越來越大，如許多城市要推進(jìn)城鎮(zhèn)化但實(shí)際上無地可供，一些地方無序無度地搞開發(fā)建設(shè)，造成了空氣、水的極度污染。種種情況表明，中國城鎮(zhèn)化到了轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵階段。日韓等國家在城市化率達(dá)到50%以后，成功轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)城市化、現(xiàn)代化；但是拉美一些國家轉(zhuǎn)得不好，跌入中等收入陷阱。
中國是一個(gè)轉(zhuǎn)型過程中的國家，許多問題的產(chǎn)生與解決，都帶有體制機(jī)制轉(zhuǎn)型的色彩。城鎮(zhèn)化發(fā)展涉及一系列體制機(jī)制問題。目前來看，戶籍制度、農(nóng)民工基本公共服務(wù)、土地利用、城市等級(jí)化的行政管理方面的體制機(jī)制問題特別突出，應(yīng)該成為體制機(jī)制改革與突破的主要領(lǐng)域。特別是要通過體制機(jī)制一系列改革，解決好2億多農(nóng)民工與7000多萬城市間流動(dòng)人口的市民化、市民待遇問題，這樣城鎮(zhèn)化的各種積極效應(yīng)才能充分發(fā)揮。
《華夏時(shí)報(bào)》：在新型城鎮(zhèn)化過程中，政府應(yīng)該扮演什么樣的角色？
馮奎：有人認(rèn)為，城鎮(zhèn)化過程中，政府應(yīng)無為而治。這個(gè)觀點(diǎn)并不完全正確。
西方發(fā)達(dá)國家在城鎮(zhèn)化過程的早期階段和后期階段，體現(xiàn)出弱政府的色彩。但是在城鎮(zhèn)化中期階段，尤其是城鎮(zhèn)化率50%前后，政府的干預(yù)一般較大。因?yàn)樵谶@個(gè)階段，城市問題較多，城市治理的主體沒有很好發(fā)育起來，城鄉(xiāng)矛盾往往較大，需要政府干預(yù)。英國1850年前后、日韓1970年前后，都處于轉(zhuǎn)型階段，政府對(duì)城市化的干預(yù)普遍較大。
改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化的一個(gè)特點(diǎn)是，政府順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，采取了一系列政策措施。如1980年代中期的關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策，還有一系列推進(jìn)農(nóng)民工落戶的措施等等。但要看到的是，城鎮(zhèn)化發(fā)展到了攻堅(jiān)階段，影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的深層次的體制機(jī)制問題開始顯露出來。例如戶籍制度實(shí)際上涉及的是一個(gè)國家人民內(nèi)部的利益矛盾、公民權(quán)利問題，不單純是城市對(duì)勞動(dòng)力就業(yè)、生活的調(diào)節(jié)問題。這個(gè)時(shí)候，如果沒有中央政府的改革決心、沒有城市政府的執(zhí)行與配合，由于長期以來的利益固化而導(dǎo)致的體制機(jī)制固化問題，根本不可能得到解決。而體制機(jī)制問題解決不了，中國實(shí)際上找不到持久發(fā)展的動(dòng)力。從這點(diǎn)來看，中國當(dāng)前的城鎮(zhèn)化，需要政府果斷出手改革不合理的體制機(jī)制，而不是去造空城、去蓋華而不實(shí)的大廣場(chǎng)。
《華夏時(shí)報(bào)》：城鎮(zhèn)化需要大量資金的投入，這些投入需要由誰來承擔(dān)？
馮奎：城鎮(zhèn)化成本，狹義上講，就是農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的成本?，F(xiàn)在城市里有1.2億農(nóng)民工；每年城鎮(zhèn)化率提高1%，就會(huì)產(chǎn)生1500多萬新增進(jìn)城人口。假定10年內(nèi)分批逐步將這些人市民化，使他們?cè)诔鞘欣锬軌蛴猩媾c發(fā)展的條件，相應(yīng)的基礎(chǔ)成本、生活成本、住房成本、醫(yī)療成本、培訓(xùn)成本、就業(yè)成本、社保成本等等，就構(gòu)成了城鎮(zhèn)化的成本。其中一小部分可以由農(nóng)民承擔(dān)，但絕大部分成本在未來由誰承擔(dān)，這就是城鎮(zhèn)化成本的分擔(dān)問題，涉及到城鎮(zhèn)化的投融資體制改革的問題。
目前，城鎮(zhèn)化的成本主要由政府來承擔(dān)，有很大的改革空間。我們計(jì)算，未來十年內(nèi)，城鎮(zhèn)化成本約為30萬億元，每年支付的成本約為3萬億元。目前，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“次高速增長時(shí)期”，城市政府債務(wù)量較高，債務(wù)率超過國際警戒線3倍以上，政府土地財(cái)政的空間已十分狹小。改革的關(guān)鍵之一是發(fā)揮民間資本參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程。如上世紀(jì)80年代中期溫州建設(shè)龍港小城鎮(zhèn)，國家投入不足5%，其他所有資金都來自于落戶農(nóng)民、進(jìn)城企業(yè)家。浙江省最近在推進(jìn)27個(gè)小城市試點(diǎn)改革，其中一條就是進(jìn)行城鎮(zhèn)化的投融資制度改革。
推進(jìn)投融資改革，政府能做的，一是堅(jiān)定進(jìn)城人口、進(jìn)城企業(yè)家對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的信心。比如宣布進(jìn)城多少年就一定是城鎮(zhèn)人口，這就會(huì)堅(jiān)定他們長期消費(fèi)、長期投資的信心。二是放開、放開再放開，允許、允許再允許。放開一些領(lǐng)域、允許不同所有制的企業(yè)去投資，而政府的職責(zé)就是做好標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、質(zhì)量監(jiān)管、秩序維護(hù)的工作。這樣就能化解城鎮(zhèn)化的成本問題。
《華夏時(shí)報(bào)》：不管是“農(nóng)民上樓”還是“農(nóng)民進(jìn)城”，“農(nóng)業(yè)戶口”似乎成為農(nóng)村和城市的鴻溝。戶籍制度改革有什么進(jìn)展?為什么地方?jīng)]有積極性讓農(nóng)民落戶？
馮奎：農(nóng)民工進(jìn)城落戶，已取得了很大的進(jìn)展。但目前，許多地方制定了過高的落戶“門檻”排斥農(nóng)民工。例如一些地方規(guī)定，“主城市落戶需要在主城區(qū)務(wù)工經(jīng)商5年以上，投資興辦實(shí)業(yè)3年累計(jì)稅收10萬，或者1年納稅5萬以上。”
地方政府為什么只愿意讓農(nóng)民工來就業(yè)，而沒有積極性讓他們落戶，這跟我們的體制機(jī)制有極大關(guān)系,因?yàn)槲覀兊母鞣N發(fā)展資源條件是與戶籍相掛鉤的。例如，按照建設(shè)部的標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)城市居民需要100平方米的生存與發(fā)展空間，如果一個(gè)城市把戶口都放開，人口規(guī)模擴(kuò)大，建設(shè)用地不足，人口增加了建設(shè)用地能不能“關(guān)聯(lián)性”地增加？這個(gè)問題并沒有很好解決。中央與地方，省與省之際的機(jī)制也沒有理順。農(nóng)民工從西部流向東部，但兩個(gè)省之間關(guān)于這部分人口的成本分擔(dān)機(jī)制并沒有建立起來。分稅制改革之后，中央的收入比重增大，支出減少，類似于戶籍這樣的本應(yīng)屬于中央事權(quán)的問題，如果完全交由地方解決，也導(dǎo)致許多問題發(fā)生。
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