2026-04-07 2371 0
地下空間是國家戰(zhàn)略性國土空間資源，是應對地面空間緊約束、提升城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要載體。地下空間既承擔著緩解地表空間約束、提升城市空間利用效率的重要功能，也是城市更新過程中實現(xiàn)功能重構與安全增韌的重點對象。黨的二十大提出“實施城市更新行動”，黨的二十屆四中全會強調“堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全”，要求提高公共安全治理水平，完善社會治理體系。地下空間開發(fā)應牢固樹立安全發(fā)展理念，堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，把防范化解重大風險貫穿于規(guī)劃、建設和運營全過程，將其作為提升城市防災減災救災能力、保障城市“生命線”工程安全運行的重要基礎。2025年中央城市工作會議指出，“城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段”，亟須通過優(yōu)化空間結構、強化基礎設施安全保障，化解深層次發(fā)展約束。在此背景下，地下空間開發(fā)利用已從工程建設領域的技術性議題，轉變?yōu)殛P乎國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略全局的空間治理問題。
邁向立體化城市發(fā)展的戰(zhàn)略必然
長三角作為全國經濟最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一，以全國3.7%的國土面積承載約24%的經濟總量和16.7%的人口（圖1），區(qū)域土地開發(fā)強度持續(xù)攀升，資源環(huán)境約束愈發(fā)突出。隨著《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》《長三角國土空間規(guī)劃（2023—2035年）》等國家戰(zhàn)略部署深入實施，都市圈同城化加速推進、跨區(qū)域交通基礎設施加快構建，對地下空間這一戰(zhàn)略增量資源的需求顯著增強。
然而，與深度開發(fā)需求同步增長的是區(qū)域日益凸顯的多類型復合地質安全風險，地下空間施工建設會誘發(fā)地質環(huán)境負效應，引發(fā)地面沉降、塌陷、坍塌等災害事故。長三角41個城市普遍存在地面沉降、巖溶塌陷、崩滑流、采空塌陷、地震、道路地面塌陷等6類主要地質風險（表1）。其中，上海、徐州、衢州等城市面臨多驅動復合型地質安全約束；杭州、嘉興、湖州等地道路地面塌陷風險突出；南京、鎮(zhèn)江等地隱伏巖溶發(fā)育強烈；溫州、臺州等城市存在大規(guī)模崩滑流風險；部分沿海城市還面臨淺層氣導致的災害鏈風險。與此同時，66起典型塌陷案例中，60%由地下工程、管網破損和不當施工誘發(fā)，表明地下空間開發(fā)強度提升與地質安全風險疊加趨勢顯著。
在地下空間全面進入深度利用階段的今天，很多城市地質安全問題都會直接或間接作用到城市地下空間，造成重大損失乃至直接威脅到城市正常運行。如果不能提前識別、精準評估和有效防控地質風險，不僅會制約城市地下空間開發(fā)的尺度與深度，更可能危及區(qū)域重大基礎設施、公共安全和城市韌性。因此，安全是地下空間高質量發(fā)展的前提，地下空間建設和運行安全是人民群眾生命安全的重要保障，在推進地下空間高質量開發(fā)利用過程中，必須堅持地質安全底線思維，將地質調查、風險識別、精準評價和協(xié)同管控置于核心位置，實現(xiàn)“在安全基礎上的開發(fā)”和“以開發(fā)促進安全治理”的雙向驅動。
本文系統(tǒng)闡述長三角地下空間開發(fā)利用的戰(zhàn)略意義，辨析區(qū)域地下空間開發(fā)面臨的地質安全約束，提出構建區(qū)域協(xié)同、地質安全支撐、科技驅動的地下空間高質量開發(fā)利用體系等對策，旨在為長三角在全國率先形成地下空間高質量利用示范區(qū)提供戰(zhàn)略支撐。
長三角城市地下空間資源開發(fā)利用的重大戰(zhàn)略意義
面對城市地面資源逼近“天花板”的現(xiàn)實約束，將城市發(fā)展空間由地面及其上部向地下延伸，不僅是空間形態(tài)上的被動選擇，更是將“空間約束”轉化為“發(fā)展增量”的主動戰(zhàn)略路徑。通過系統(tǒng)開發(fā)利用地下空間，可在不突破生態(tài)與建設邊界的前提下，實現(xiàn)城市安全韌性、綠色低碳和運行效率的協(xié)同提升，推動城市功能在三維尺度上的結構性重組與優(yōu)化。
破解地面土地緊約束，提高城市宜居性與運行效率
長三角地區(qū)大城市中心區(qū)地面空間已高度飽和，城市功能亟須向地下拓展。例如，上海陸家嘴金融城、南京新街口商圈、杭州武林商圈的開發(fā)強度（建筑面積與用地面積之比）普遍在3.0—8.0之間甚至更高，部分標志性建筑單體容積率超過10.0，這意味著地面空間在二維平面上的建設容量已接近或達到規(guī)劃極限。此外，城市核心區(qū)道路網絡即便高度發(fā)達，高峰時段擁堵指數仍長期居高不下。大量地面空間被車行道路和靜態(tài)停車占據，擠壓了人行、綠化和公共活動空間，導致地表公共空間嚴重不足，人均公園綠地面積、廣場等開放空間指標，在核心區(qū)遠低于城市平均水平。面對城市地面資源“天花板”，城市發(fā)展空間由地面及其上部空間向地下空間延伸，是世界城市發(fā)展的趨勢，也成為長三角大城市破解核心區(qū)發(fā)展困境的唯一系統(tǒng)性出路，是城市功能在三維尺度上的結構性重組與優(yōu)化。
拓展城市發(fā)展空間，提升綜合承載能力
城市地下有大量未被開拓的廣闊空間，是拓展城市發(fā)展空間，提升綜合承載能力的重要載體。通過功能轉移與空間置換，將交通、市政、停車及部分公共服務等低附加值或高占地功能設施有序置入地下，可顯著釋放地面空間資源，為高端產業(yè)布局、公共服務提升和城市品質塑造創(chuàng)造條件，從而實現(xiàn)土地要素的高效配置與價值躍升。以上海北外灘地下空間整體開發(fā)為例，規(guī)劃建設規(guī)模約50萬平方米的立體化地下城，將區(qū)域內的交通樞紐、商業(yè)服務、市政設施、停車庫等大量功能設施置入地下，不僅釋放了寶貴的濱江地面空間用于打造世界級公共開放空間，更通過地下連接網絡，將割裂的地塊整合為統(tǒng)一、高效的“地面-地下”復合功能區(qū)，有效提升了核心區(qū)單位用地的綜合產出效率和高端功能承載能力。南京江北新區(qū)中心區(qū)地下空間項目，總建筑面積達145萬平方米，相當于將200多個足球場面積的設施移入地下，為核心區(qū)地面產業(yè)功能升級、城市形態(tài)優(yōu)化與生態(tài)空間留白提供了堅實支撐，推動城市功能由“規(guī)模擴張”向“質量提升”轉變。
增強防災減災能力，強化區(qū)域韌性安全體系
長三角地區(qū)人口密集、開發(fā)強度高，同時面臨洪澇、臺風、地面沉降等復合型災害威脅，同時在高密度建成環(huán)境下，地面開發(fā)面臨著工程技術復雜化、經濟可行性降低及次生災害風險加劇等多重困境。開發(fā)地下空間成為增強區(qū)域防災減災能力、筑牢韌性安全體系的關鍵路徑。2024年《自然資源部住房城鄉(xiāng)建設部水利部應急管理部關于加強城市地質安全風險防控的通知》（自然資發(fā)〔2024〕19號）明確要求高度重視城市工程建設及資源開發(fā)等方面的地質安全風險。2025年，國務院關于《長三角國土空間規(guī)劃（2023—2035年）》的批復中明確要求劃定地質災害、洪澇等風險控制線，落實戰(zhàn)略性礦產資源、歷史文化保護等安全保障空間，全面錨固高質量發(fā)展的空間底線。例如，上海市建設深層排水隧道（蘇州河段）等工程，是應對極端降雨、緩解城市內澇的關鍵工程措施，目前已發(fā)揮重要作用。此外，合理規(guī)劃建設具備防護功能的地下空間，可作為應急避難所、物資儲備庫和搶險搶修基地，顯著提升城市應對突發(fā)事件和災害的“容災”能力。
支撐區(qū)域一體化交通體系，提升城市運行效率
地下空間開發(fā)利用是構建高效、可靠、多層次區(qū)域綜合交通系統(tǒng)的基石。通過系統(tǒng)規(guī)劃建設地下軌道交通網絡（地鐵、市域快線）、地下快速路、綜合交通樞紐及連接通道，能極大突破地面空間割裂與交通擁堵的物理瓶頸，實現(xiàn)區(qū)域核心節(jié)點間的高密度、大容量、準時化連通，直接支撐“一小時通勤圈”等一體化目標。更重要的是，地下交通廊道與地上高鐵、城際、航空樞紐無縫銜接，形成立體化交通骨架，能從根本上重塑區(qū)域時空關系，促進人才、資本、技術等要素的高速流動與優(yōu)化配置。同時，結合地下空間實施的“公交導向開發(fā)”（TOD）模式，以站點為核心進行高強度、功能混合的地下地上綜合開發(fā)，能有效引導城市空間結構優(yōu)化，大幅提升通勤效率與整體運行效能，為區(qū)域經濟一體化注入強勁動能。
推動綠色低碳轉型，提升城市生態(tài)環(huán)境質量
地下空間的集約利用本身就是一項根本性的綠色低碳戰(zhàn)略。它將大量交通、市政、倉儲乃至部分公共服務功能轉入地下，直接減少了地面建筑對土地、能源的消耗及熱島效應，為地面騰退出更多空間用于建設公園、綠地、水系等生態(tài)基礎設施，實現(xiàn)“灰綠空間”的置換，顯著提升城市碳匯能力與生態(tài)品質。具體而言，大規(guī)模的地下公共交通體系直接替代了大量私人機動車出行，是削減交通運輸領域碳排放的核心舉措；地下綜合管廊實現(xiàn)了市政管線集約敷設與智慧管理，減少了反復開挖的“馬路拉鏈”現(xiàn)象，降低了能耗與材料浪費；地下物流、能源儲存等系統(tǒng)也能優(yōu)化城市物流體系、提升可再生能源利用效率。因此，系統(tǒng)性開發(fā)地下空間是從空間源頭上推動城市發(fā)展方式向集約、節(jié)能、生態(tài)友好轉型的關鍵路徑。
促進城市更新與存量優(yōu)化，提升公共服務供給能力
在城市從增量擴張轉向存量提質的新階段，地下空間成為激活老舊城區(qū)、彌補功能短板、實現(xiàn)“無感增容”的戰(zhàn)略資源。在建成區(qū)，通過合理開發(fā)地下空間，可以在避免大規(guī)模拆遷、不增加地面容積率的前提下，有效增補停車設施、社區(qū)服務、文化體育、商業(yè)配套等公共服務功能，直接緩解老城區(qū)停車難、活動空間不足等痛點，提升居民生活品質與滿意度。結合城市更新項目，統(tǒng)籌建設地下公共空間、連廊和基礎設施，能夠系統(tǒng)性地整合碎片化的地上空間，打通區(qū)域慢行系統(tǒng)，提升城市空間的整體性與活力。這種“向下要空間”的模式，使城市在實現(xiàn)功能升級與風貌保護的同時，保持了適宜的密度與尺度，是推動城市內涵式、可持續(xù)更新的精明增長策略。
提升國土空間治理現(xiàn)代化水平，促進區(qū)域協(xié)同
地下空間的系統(tǒng)性開發(fā)利用，是對國土空間治理能力現(xiàn)代化的直接檢驗與提升。它要求打破行政分割與部門壁壘，在區(qū)域層面進行跨城市、跨流域的地下空間資源調查評估、戰(zhàn)略規(guī)劃與協(xié)同布局，特別是統(tǒng)籌規(guī)劃穿越行政邊界的地下交通、市政廊道，這本身就是深化區(qū)域協(xié)同治理的重要實踐。在技術與管理層面，它驅動我們必須建立覆蓋“調查—規(guī)劃—建設—運營—更新”全生命周期的法規(guī)標準體系，并廣泛應用地理信息系統(tǒng)（GIS）、建筑信息模型（BIM）、數字孿生等信息技術，實現(xiàn)地下空間資源資產化管理、三維立體化管控和智慧化運維。這種對隱蔽性、不可逆性資源的精細管控，將倒逼規(guī)劃、建設、管理各部門形成合力，推動國土空間治理向更加系統(tǒng)化、法治化、智能化的方向發(fā)展，為更高水平的區(qū)域協(xié)同提供堅實的空間治理基礎。
長三角城市地下空間開發(fā)利用面臨的主要問題與挑戰(zhàn)
多類型地質安全風險疊加，區(qū)域差異性顯著
長三角地區(qū)第四紀多源沉積地層結構呈現(xiàn)西薄東厚的顯著特征，廣泛分布有濱海相軟土，其中以江蘇省的東部沿海地區(qū)、上海市和浙江省的大部分地區(qū)為主，疊加軟土蠕變、砂土液化及人工填土隱患等復雜不良地質條件，構成高風險的地質背景。例如，上海市全新統(tǒng)軟土層厚10—30米，含水量超過40%，在荷載下易發(fā)生長期固結沉降，在地鐵4號線施工期間，軟土蠕變導致地下空間毀損，經濟損失巨大。而蘇錫常地區(qū)淺部為粉質黏土粉砂，深部含多層高壓縮性淤泥質土，長江古河道區(qū)域粉細砂層埋深5—20米，標準貫入擊數N=5—10，屬嚴重液化等級。同時，城市建成區(qū)人工填土厚度普遍2—5米，杭州部分區(qū)域因歷史河道回填形成10米厚雜填土，密實度低且含建筑垃圾，易引發(fā)差異沉降。巨厚的軟土、砂土疊加發(fā)育多層的含水層系統(tǒng)，造成該地區(qū)區(qū)域性地面沉降、局部地面塌陷、工程事故頻發(fā)。
基于涵蓋了10多個城市的長三角城市群典型城市地質安全問題案例庫，研究認為長三角城市地質安全呈現(xiàn)“人為擾動加劇、多災種鏈式演化”的特征。整合崩塌、滑坡、地面塌陷等災害數據，形成包含地點、地質背景、傷亡損失等10項指標的標準化案例庫，覆蓋上海、南京、杭州等10余個城市，重點聚焦地面塌陷這類高頻災害類型。研究認為長江三角洲地區(qū)城市地質安全風險演化呈現(xiàn)出3個特點：風險類型從自然因素主導（20世紀80年代巖溶塌陷）向人為活動驅動（2010年后地下工程開發(fā)塌陷）演變，城市擴張與地下空間開發(fā)成為新致災因子；80%地面塌陷存在“滲漏—潛蝕—空洞”隱性發(fā)展過程，區(qū)域上又多伴隨工程性地面沉降，從隱患形成到突發(fā)塌陷平均歷時2—3年，傳統(tǒng)監(jiān)測手段難以預警；區(qū)域差異顯著，上海以軟土沉降為主，蘇南地區(qū)多巖溶塌陷，浙南地區(qū)和皖南山區(qū)崩滑流密集。
通過多源數據融合與空間建模，量化評價了長三角地面沉降、崩滑流、地面塌陷、地震等地質安全風險（圖2）。長三角高風險區(qū)具有聚集特征，上海—蘇錫?！闻d構成地面沉降風險走廊，皖北—蘇北形成采空塌陷密集帶，浙南—皖南山區(qū)崩滑流風險突出。城市區(qū)城市地質安全風險呈現(xiàn)人地耦合機制，上海、南通、杭州道路地面塌陷87%集中于中心城區(qū)，主因為填土擾動與管網老化。
城市地下空間開發(fā)與地質環(huán)境擾動安全風險相互強化
長三角地區(qū)高強度、密集化的地下空間開發(fā)，與區(qū)域地質環(huán)境系統(tǒng)形成了顯著的動態(tài)互饋與風險強化機制。該過程并非簡單的“工程擾動-地質響應”線性模式，而是構成了一個涉及應力場、滲流場、化學場、溫度場等多物理場深度耦合的非線性動態(tài)系統(tǒng)。開發(fā)活動打破了地質結構系統(tǒng)原有的動態(tài)平衡狀態(tài)，而系統(tǒng)為尋求新的平衡所產生的系列行為，又反作用于工程結構本身，形成相互強化、風險疊加的惡性循環(huán)。以上海市為例，大規(guī)模地下工程擾動（如基坑降水、隧道掘進）劇烈改變了區(qū)域地下水流場與應力場，引發(fā)地面沉降與塌陷等地質災害問題；而嵌入地下的永久性構筑物（如連續(xù)墻、樁基）則進一步割裂水文地質單元，固化不利的水文地質環(huán)境格局；同時，在該區(qū)廣泛分布深厚軟土層中的施工與運營所產生的循環(huán)荷載激活軟土體的長期流變與時效變形特性，導致土體性能進一步劣化；施工導致應力場疊加與協(xié)同變形，嚴重威脅既有工程。地下空間開發(fā)所導致的地質環(huán)境擾動具有鏈式傳導與災害耦合的特征，單一地質問題可能誘發(fā)系統(tǒng)性危機，其孕災機制、演化過程及成災模式遠超傳統(tǒng)地上工程認知范疇。當前，對地下空間綜合系統(tǒng)在多場耦合作用下的互饋機理、動態(tài)平衡閾值及災變臨界條件等關鍵科學問題仍認知不清，使得傳統(tǒng)靜態(tài)、孤立的工程風險管理模式面臨根本性挑戰(zhàn)。
地下空間地質信息不足，深部結構與風險要素底數不清
長三角地區(qū)地質工作程度相對較高，但作為我國率先嘗試深層地下空間開發(fā)的地區(qū)（如開挖深度達58米的上海蘇州河深層排水調蓄工程，51米的南京江北新區(qū)地下空間工程等），為滿足城市地下洪水調蓄、洪水排涵、地下存儲、垃圾輸運、深層資源開采甚至人防和國防要求，需要更深、更系統(tǒng)的地質信息。長三角地區(qū)位于揚子板塊與華北板塊的交匯地帶，地質構造基底由多期次沉積層疊加而成，形成復雜地質結構。區(qū)域內經歷多期構造運動，存在多條隱伏斷裂帶，導致基巖面起伏劇烈，為差異性沉降等災害埋下隱患；區(qū)內飽和砂土層、軟土等不良土體的廣泛分布增強了地面沉降、地面塌陷等地質災害的易發(fā)性。針對這些情況，目前全區(qū)域的調查缺乏系統(tǒng)性，專業(yè)監(jiān)測設備也未能全面布設，導致地面沉降、地面塌陷等隱患的實時監(jiān)測存在空白區(qū)域。山區(qū)及沿海地帶隱蔽性強的地質災害點依賴人工巡查和群測群防，但基層人員專業(yè)技能不足，信息化裝備配備率低，影響隱患識別的及時性和準確性，深部結構與風險要素底數不清。
目前，江蘇、浙江、安徽、上海等在地質調查標準、評價監(jiān)測體系和應急響應流程上仍存在差異。例如，地質災害危險性評估缺乏統(tǒng)一的量化標準，部分地區(qū)仍依賴定性分析，影響跨區(qū)域風險評估的客觀性和可比性。數據的分散及不統(tǒng)一使得地下空間地質信息不足，難以實現(xiàn)高精準應用。
地質風險評價體系不完善，城市群層面協(xié)同不足
當前，長三角部分城市雖已啟動地質風險調查與評價工作，并形成了初步的地質風險評價體系，但未能推廣應用到全區(qū)，在評價結果的應用方面也不夠完善，未能充分融入城市規(guī)劃體系，導致地質約束在空間布局和工程設計中“缺位”。例如，地質調查評價成果（如地質災害易發(fā)區(qū)劃分、資源環(huán)境承載力評估）與國土空間規(guī)劃、專項規(guī)劃缺乏有效對接。城市擴張或重大工程選址時，未優(yōu)先避讓高風險地質區(qū)域，反而在隱患區(qū)集中布局居住或產業(yè)項目，加劇潛在安全風險。
城市群層面地質風險管控的協(xié)同性不足，主要體現(xiàn)在跨部門、跨區(qū)域聯(lián)動機制的缺失：地質調查、規(guī)劃編制、工程建設分屬不同部門管理，缺乏統(tǒng)一協(xié)調平臺。同時，城市群內各城市地質數據共享不足，跨行政區(qū)的地質災害鏈（如滑坡影響下游城市）難以聯(lián)合防控。部分地區(qū)雖建立監(jiān)測預警系統(tǒng)，但預警信息未實時推送至規(guī)劃、交通等部門，延誤應急響應。
科技支撐不足
（深部地質條件精細探測與表征能力不足，核心裝備技術亟待突破。隨著開發(fā)深度增加，地質環(huán)境復雜性和不確定性顯著增強。當前深層地下空間勘察仍以傳統(tǒng)鉆探和常規(guī)地球物理方法為主，在探測分辨率、深度及隱伏不良地質體精準識別方面存在明顯局限。針對長三角地區(qū)普遍存在的深厚軟土結構變異、深部承壓含水層系統(tǒng)精細刻畫及隱伏活動斷裂監(jiān)測等問題，尚缺乏經濟高效的高精度原位探測技術與裝備。高端地球物理儀器、智能鉆探及原位測試設備對進口依賴度高，數據處理與解釋能力不足，制約了深部地質條件“透明化”認知水平，影響重大地下工程選址與設計的安全性和優(yōu)化程度。
智能化建模、風險預警與決策支持的理論與工具基礎薄弱。地下空間屬于多場耦合的動態(tài)復雜系統(tǒng)，但現(xiàn)有數字化、智能化應用仍停留在初級階段。三維地質建模多為靜態(tài)表達，受數據精度限制，難以有效刻畫巖土體參數空間變異性和地質過程的時空演化，尚不足以支撐真正的“數字孿生”。同時，深層開挖引發(fā)的地面沉降、巖溶塌陷、軟土流變及多工程擾動疊加效應等災害機制研究不充分，缺乏基于多源監(jiān)測數據融合和機器學習的動態(tài)預警模型。現(xiàn)有安全評價仍以經驗公式和靜態(tài)分析為主，難以實現(xiàn)災害風險的前瞻性預警與過程調控。
跨學科交叉融合與協(xié)同創(chuàng)新機制有待加強。地下空間高質量開發(fā)涉及地質、巖土工程、規(guī)劃、交通、環(huán)境、信息技術及公共管理等多學科協(xié)同，但當前仍存在學科壁壘和行業(yè)分割。基礎地質調查成果與工程設計銜接不足，規(guī)劃與地下空間開發(fā)在目標、尺度和數據標準上不統(tǒng)一，導致地上地下空間統(tǒng)籌不夠。高校、科研院所、企業(yè)與政府之間尚未形成高效穩(wěn)定的“產學研用政”協(xié)同機制，使技術研發(fā)多聚焦單一環(huán)節(jié)，缺乏貫通“地質認知—風險評估—規(guī)劃管控—工程實施—智能運維”的系統(tǒng)性技術體系，難以支撐區(qū)域尺度地下空間協(xié)同開發(fā)與安全管控。
規(guī)劃統(tǒng)籌性不足導致碎片化開發(fā)問題突出，制約整體效能
當前，長三角區(qū)域地下空間開發(fā)在規(guī)劃層面面臨的核心挑戰(zhàn)是缺乏一個權威、剛性與彈性相結合的跨區(qū)域、跨層級統(tǒng)一規(guī)劃體系。各城市的地下空間規(guī)劃多以自身行政轄區(qū)為界，屬于城市總體規(guī)劃下的專項規(guī)劃，雖在市級層面有一定統(tǒng)籌，但一旦涉及跨市域的連接線、銜接樞紐或共同廊道，如城際地鐵對接段、跨區(qū)域綜合管廊等，便極易出現(xiàn)規(guī)劃目標、技術標準、建設時序上的錯位與脫節(jié)。例如，某市規(guī)劃的地鐵線路希望在邊界處與鄰市對接，但鄰市相應線路的規(guī)劃可能尚在雛形或走向不符，導致“斷頭路”或艱難的后期協(xié)調。
即使在單一城市內部，規(guī)劃銜接不暢的問題也普遍存在。城市總體規(guī)劃、地下空間專項規(guī)劃、交通規(guī)劃、市政規(guī)劃、人防規(guī)劃及各重點片區(qū)的控制性詳細規(guī)劃之間，缺乏有效的“多規(guī)合一”協(xié)同機制。這導致地下空間的功能布局常出現(xiàn)沖突。例如，市政管線廊道與地下商業(yè)開發(fā)空間重疊，或深層地下空間預留的豎向發(fā)展序列被淺層項目意外阻斷。更深層次的問題在于，大多數規(guī)劃仍停留在二維或簡單分層的思維，對地下空間作為連續(xù)、復雜三維實體的特性考慮不足，缺乏前瞻性的分層開發(fā)導則和重要戰(zhàn)略資源的預控，導致寶貴的深層空間資源被淺層、低效開發(fā)過早占用，形成“空間割裂”和“未來鎖定”效應，為長遠的系統(tǒng)性、網絡化開發(fā)埋下隱患。
管理機制不健全與協(xié)同治理能力薄弱制約可持續(xù)運營
如果說規(guī)劃是藍圖，那么管理就是確保藍圖落地的制度保障。
長三角地區(qū)在地下空間管理上面臨的挑戰(zhàn)更為復雜，首當其沖的是權屬界定與產權登記的制度性缺失?！吨腥A人民共和國民法典》雖明確了建設用地使用權可在地下設立，但如何科學劃分豎向邊界、如何界定公共地下空間（如連接通道）與私有產權地塊下方空間的權責關系、如何辦理三維不動產權登記等，尚缺乏清晰、統(tǒng)一、可操作的法律細則。這直接導致了投資主體權益保障不足，社會資本進入猶豫，也引發(fā)了后期運營中安全管理責任難以厘清的問題。
管理體制條塊分割，協(xié)同治理能力薄弱。地下空間涉及自然資源、住建、交通、人防、應急、市政等多個部門，在現(xiàn)行體制下，“九龍治水”現(xiàn)象突出。一個地下綜合體項目，可能面臨規(guī)劃、用地、施工、消防、運營等多個環(huán)節(jié)的審批，標準不一、程序復雜、周期漫長。各部門往往從自身職能出發(fā)，缺乏一個強有力的常設協(xié)調機構進行統(tǒng)籌決策與全過程監(jiān)管。此外，市場化運作模式不成熟也是關鍵短板。地下空間開發(fā)投資巨大、回報周期長，目前仍嚴重依賴政府主導和財政投入。如何在保障公共安全與公共利益的前提下，設計合理的“投資—建設—運營”（BOT、PPP等）模式，明確政府與市場主體的權責利邊界，建立公平透明的收益分配與風險共擔機制，仍是亟待探索的課題。管理機制的滯后，使得許多已建成的地下空間設施面臨運營效率不高、維護資金不足、品質難以持續(xù)提升的困境。
區(qū)域發(fā)展不均衡與協(xié)同開發(fā)壁壘阻礙一體化進程
長三角三省一市之間，以及各省內部不同能級城市之間，在地下空間開發(fā)的理念、階段、財力、技術能力上存在顯著差距。上海、南京、杭州等核心城市已進入網絡化、深層化、綜合化開發(fā)的高級階段，而不少中小城市仍處于滿足基本停車和市政功能的初級階段。這種發(fā)展的“勢差”本身是客觀規(guī)律，但問題在于缺乏有效的協(xié)同機制來彌合差距、實現(xiàn)互補。
最直接的體現(xiàn)是城際地下交通網絡的“硬連接”不足。盡管長三角高鐵網絡舉世矚目，但體現(xiàn)同城化深度的市域（郊）鐵路、地鐵在跨市界銜接上仍存在大量空白或“最后一公里”障礙。這背后不僅是技術問題，更是規(guī)劃協(xié)調、投資分攤、運營收益分配等復雜的利益協(xié)調問題。同樣，對于區(qū)域性的大型跨市域地下基礎設施，如區(qū)域備用水源儲庫、戰(zhàn)略物資儲備庫、超高壓電力隧道等，其共建共享共維的機制遠未形成。各城市往往傾向于自建自用，從區(qū)域整體安全與效率角度看，這造成了重復投資和資源利用效率低下。
更深層的壁壘在于行政邊界帶來的無形阻隔?？缧姓^(qū)項目的成本共擔與收益分享缺乏法定依據和協(xié)商平臺。地方政績考核機制也促使地方政府更關注轄區(qū)內的顯性項目，對跨區(qū)域、打基礎、利長遠的地下戰(zhàn)略性工程缺乏足夠動力。這種行政壁壘，使得長三角地下空間難以像地面交通網絡那樣，真正按照區(qū)域一體化的經濟地理規(guī)律進行最優(yōu)配置和系統(tǒng)構建，制約了區(qū)域整體競爭力的進一步提升。
來源：中國網/中國發(fā)展門戶網訊
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